Citoyenneté européenne et crise migratoire

02/03/2016

L’Europe connaît actuellement trois crises dont la conjonction soumet l’intégration européenne à l’épreuve la plus difficile qu’elle ait jamais connue depuis la constitution de l’Union et menace sa pérennité : (i) la poursuite latente de la crise financière mondiale et de la zone Euro ainsi que leurs conséquences sur la capacité de croissance d’économies nationales (Grèce, Portugal, Espagne, Italie) ; (ii) la crise de légitimité d’institutions associées à des États de droit, comme on le voit en Hongrie et en Pologne ; (iii) une crise migratoire qui confronte l’Europe à l’arrivée d’un flot non réglementé et constant de millions de non-Européens fuyant la violence  et la misère économique.

Ces trois crises touchent à des aspects majeurs de la citoyenneté politique européenne : la crise financière menace l’équilibre de la prospérité et peut par suite affecter, le cas échéant, la liberté de circulation qui est une des conditions fondamentales de la citoyenneté européenne. Dans les pays concernés, la crise constitutionnelle restreint les droits de certaines minorités, l’accès à la protection juridique garantie par la Cour constitutionnelle et des libertés qui font partie des acquis communautaires du droit européen. C’est cependant la crise migratoire qui déclenche les plus fortes réactions politiques et émotionnelles de rejet dans le cadre de l’Union et de la citoyenneté européennes.

La question se pose dès lors de savoir dans quelle mesure la citoyenneté européenne représente un statut de droit autonome par-delà les appartenances à des États nationaux et peut être défendue, vis-à-vis de l’extérieur, par le biais d’une protection des frontières européennes. En second lieu, les charges qui pèsent unilatéralement sur certains pays cibles de ces migrations mettent en question ce qui est au cœur de l’intégration européenne : la liberté de circulation telle qu’elle est définie dans les réglementations de l’espace Schengen et qui est également à la base de toute définition des fondements de la citoyenneté européenne.

Depuis le traité de Maastricht, en 1992, la citoyenneté européenne a acquis progressivement un statut juridique qui dépasse les droits de citoyenneté nationaux et associe tous les citoyens de l’Union européenne dans une unité politique et symbolique. Si l’Union européenne veut défendre de façon juridiquement conséquente ce statut qui se distingue de la citoyenneté des États européens et non-européens, elle doit aussi et surtout le faire sur les frontières extérieures de l’Union européenne et établir des droits d’accès distincts pour les citoyens de l’Union et ceux des États tiers. Cette exigence découle de la logique de la construction européenne. Elle prévaut indépendamment de la crise migratoire mais elle s’est renforcée et devient pressante depuis le début de cette dernière.

Comme les citoyennetés nationales des États européens, la citoyenneté européenne est un statut juridique et politique qui tire sa dimension distinctive et son contenu de la définition et de l’imposition de frontières personnelles et territoriales. Lorsqu’une communauté politique comme l’Union européenne n’est pas en mesure d’imposer ces frontières ou n’a pas la volonté de le faire, elle renonce à l’ambition d’être une communauté politique et, à la longue, met en péril sa propre existence.

Il découle de ce qui précède que la crise migratoire se révèle être une épreuve existentielle pour la survie de l’Union européenne comme communauté politique si elle se veut une communauté de volonté capable de passer à l’action, et une communauté solidaire. Voilà pourquoi la crise migratoire appelle une réponse commune des pays membres de l’Union – en tant qu’union politique. Cette réponse doit induire au moins trois mesures décisives.

Premièrement, elle doit marquer et contrôler efficacement les frontières extérieures de l’Europe en organisant et finançant une protection communautaire des frontières. En second lieu, un accord politique est nécessaire sur une unification des normes juridiques de l’accueil de membres d’États tiers qui cherchent un asile et un soutien dans l’union européenne. En troisième lieu, il faut un accord politique sur la répartition des charges financières et humanitaires de l’immigration et de l’intégration de non-Européens. Cet accord doit prendre en compte les capacités – très variables – des États européens d’un point de vue économique et du point de vue d’une politique d’intégration. Il conviendra ensuite d’imposer la solution qui aura ainsi fait l’objet d’un accord, le cas échéant en l’assortissant de sanctions éventuelles. Seule une telle politique sera de nature à conférer une substance politique et symbolique à l’institution juridique que constitue la citoyenneté européenne.

Une telle politique destinée à donner un contenu juridique à la citoyenneté européenne qui est au cœur de l’intégration politique de l’Europe exige que les États européens aillent plus loin qu’auparavant dans l’octroi de droits de souveraineté en matière de contrôle aux frontières, de droit d’asile et de fixation de contingents migratoires. L’Europe est à un tournant. Le projet politique d’une Europe unie, unie sur le plan politique et humanitaire, exige de marquer les frontières – non pour fermer l’Europe mais pour lui permettre de mettre en œuvre une ouverture juridiquement réglementée.

Si un accord sur les conséquences institutionnelles qui résultent de la citoyenneté européenne ne peut être trouvé, ce n’est pas seulement cette dernière qui va perdre sa signification. On assistera alors à une renationalisation de la définition des frontières et des contrôles migratoires, qui peut à la longue saper les bases élémentaires de la citoyenneté européenne comme statut de membre de l’Union.

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