L’aide consentante ? Bailleurs de fonds et formation d’une dictature sous influence chinoise au Cambodge

15/02/2019

Petit pays d’Asie du Sud-Est au territoire historiquement disputé par la Thaïlande et le Vietnam, le Cambodge n’a retenu l’attention du monde que par la splendeur des temples d’Angkor Wat, et par la tragédie du régime de Pol Pot qui a conduit à la mort d’un habitant sur cinq entre 1975 et 1979. Récemment, le pays a défrayé la chronique pour deux raisons étroitement liées : sa régression démocratique et sa satellisation par la Chine, pourvoyeuse d’abondants financements et soutien du régime face aux critiques et menaces de sanctions internationales.

Après un quart de siècle de simulacre démocratique, le régime en place depuis l’invasion vietnamienne qui avait mis fin à la terreur Khmer rouge, joue finalement carte sur table. Les deux derniers journaux indépendants ont fait l’objet d’interventions hostiles en 2017 et 2018 : le Cambodia Daily a dû arrêter de paraître en version papier suite à un redressement fiscal démesuré, et le Phnom Pen Post a été racheté par des intérêts proches du pouvoir. Le principal parti d’opposition a été dissous pour « complot avec l’étranger » par une Cour suprême aux ordres. Sans surprise, les élections de juillet 2018 ont confirmé au pouvoir Hun Sen, ex-officier Khmer Rouge et premier ministre depuis 1985. Ceci a conduit la Commission européenne à annoncer en octobre 2018 le lancement du processus de suspension de l’accord de commerce préférentiel qui autorise un accès sans taxes des exportations cambodgiennes (textile en premier lieu) au marché européen. La Chine, en revanche, a salué le résultat.

Cet aboutissement est le fruit d’une évolution de longue date : en 1993, le Parti du Peuple Cambodgien (PPC) a refusé d’entériner la victoire aux élections du parti royaliste Funcinpec, ce qui a conduit à la nomination de deux co-Premiers ministres. En 1997, le PPC a évincé le Funcinpec, avant de gagner les élections de 1998. S’est ensuivie une concentration croissante du pouvoir et des ressources au bénéfice du clan d’Hun Sen, assortie de multiples violations des droits humains, à rebours des objectifs supposés de la Communauté internationale, très impliquée au Cambodge, mais avec le soutien de plus en plus affirmé de la Chine.

En effet, d’abord sous protection vietnamienne, le régime a noué une alliance de revers avec la Chine, jusqu’à devenir son obligé, et sa tête de pont au sein de l’ASEAN. La transformation de son principal port, Sihanoukville, en « Macao n° 2 » avec la multiplication des casinos chinois et la quasi éviction de la population locale a été décrite comme une forme avancée de l’expansionnisme chinois. Les Etats Unis se sont récemment inquiétés de la perspective d’implantation d’une base navale chinoise dans la province de Koh Kong.

Dans ce contexte, on est conduit à s’interroger sur le maintien sur la longue durée d’une aide internationale dont l’instrumentalisation par le régime est devenue évidente. Après le retrait vietnamien, le Cambodge a fait l’objet d’une opération des Nations Unies (1991-1993) d’un coût élevé pour l’époque (1,7 Md de dollars) et considérée comme réussie, car ayant débouché sur le retour de 300 000 réfugiés et la tenue d’élections jugées acceptables. Il est ensuite devenu l’un des enfants chéris de l’aide internationale. Celle-ci a connu une tendance croissante, malgré des fluctuations, passant de 313 mn de dollars en 1994 à 728 mns en 2016. A titre de comparaison, le Cambodge reçoit, en 2016, par habitant 46 dollars d’aide publique des pays membres du Comité d’Aide au Développement de l’OCDE. Le Cambodge est moins favorisé que des pays en crise aigüe (Sud Soudan - 130 dollars, Afghanistan - 117 dollars ou Haïti-99 dollars), mais se situe au niveau de pays africains (Bénin, Guinée ou Niger), plus pauvres et recevant beaucoup moins d’investissements étrangers et d’aide chinoise.

Les effets pervers de l’aide d’inspiration néolibérale sont apparus dans plusieurs secteurs, où son instrumentalisation par le régime est manifeste. La décentralisation recommandée par les bailleurs de fonds a conduit in fine à un renforcement de l’encadrement des campagnes par le PPC. La politique d’octrois de titres fonciers, promue notamment par la Banque mondiale pour sécuriser la paysannerie et intensifier l’agriculture, a favorisé la concentration des terres au bénéfice des soutiens du régime. Un dispositif d’appui à la défense des droits des salariés du textile avec des objectifs de labellisation sociale des exportations, a été mis en place, avec notamment le concours de l’OIT. Ce dispositif a conduit à l’enfermement des revendications dans des procédures technocratiques contrôlées par le pouvoir et les syndicats qui en sont proches, et n’a pas permis une pacification des rapports sociaux : des syndicalistes ont été assassinés et, en 2013-2014 des grèves ont été violemment réprimées, sans réaction notable des bailleurs. Les partenariats publics-privés, encouragés par les bailleurs, ont été mis en œuvre sous formes de concessions (d’abord pour l’exploitation des forêts, puis dans d’autres secteurs comme les infrastructures et les plantations). Ces concessions octroyées à des intérêts proches du pouvoir et très souvent étrangers ont été fréquemment assorties de violences envers les populations et d’atteintes à l’environnement. Les efforts des bailleurs pour les rationaliser n’ont guère été couronnés de succès. L’inscription d’Angkor sur la liste du patrimoine mondial devait s’accompagner d’une politique de développement maitrisée de la ville de Siem Reap, lieu d’accueil des touristes. Les schémas d’aménagement rédigés par les experts internationaux se sont multipliés et sont restés lettre morte. Ils n’ont pu enrayer une spéculation effrénée et un développement anarchique de Siem Reap.

Plusieurs hypothèses peuvent être formulées pour expliquer l’engouement des donateurs et la poursuite d’actions malgré leurs résultats souvent contraires aux objectifs recherchés. Relativisons d’emblée l’argument de l’intérêt économique. Le Cambodge est un débouché mineur pour les pays occidentaux et s’il est un fournisseur significatif des Etats-Unis, du Royaume-Uni et de l’Allemagne, ses exportations (textile pour l’essentiel) sont aisément substituables par celles du Bengladesh, du Vietnam et du Pakistan.

La première hypothèse tient aux performances économiques du Cambodge, qui a connu une croissance moyenne supérieure à 7 % depuis 1994 et réduit la pauvreté absolue à moins de 2 % de la population (bien qu’une grande partie de cette dernière se situe juste au-dessus du seuil). Une telle réussite a suscité une concurrence des donateurs, soucieux d’accompagner la « success story  » d’un pays ayant une bonne capacité d’absorption de l’aide. La Chine a pris en 2010 le premier rang des donateurs bilatéraux devant le Japon et représente un quart des investissements directs étrangers, en forte augmentation au cours de la période 1995-2008.

La seconde est politique. Dans le contexte cambodgien, réduire la coopération est vu par les responsables occidentaux et japonais comme laisser le champ libre aux intérêts chinois, même s’il apparait de plus en plus clairement que l’aide traditionnelle ne contrebalance guère leur influence.

La troisième est inhérente à la difficulté de remise en cause de l’inspiration néolibérale des politiques publiques promues par l’aide, dont l’aggiornamento idéologique ne parait pas se profiler, malgré la crise actuelle du néolibéralisme. La dernière enfin, tient aux institutions de l’aide, qui, comme toutes les bureaucraties, visent à persévérer dans leur être. Ceci pose le problème du contrôle démocratique de la distribution de l’aide par les Parlements nationaux.

Au total, le Cambodge constitue un cas paradigmatique de poursuite de l’aide par les bailleurs de fonds malgré son instrumentalisation par un pouvoir non démocratique, dans un contexte de montée du nouvel hégémon chinois. A ce titre, ce petit pays, dont l’évolution illustre des processus amorcés ailleurs mais moins aboutis, mérite un suivi rapproché.

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